市人大常委会主任　 施侍伟

镇乡街道人大是我国最基层的地方权力机关，在推进政治文明和民主法制建设，加快经济发展，构建和谐社会的进程中担负着十分重要的职责。随着基层民主政治的不断加强，镇乡街道人大的作用日益明显，地位日益突出。如何开创更加依法科学有效的基层人大工作新格局，保证宪法和法律在广大城乡得以贯彻实施，成为摆在我们面前的重要课题。
 　一、目前基层人大工作面临的问题
　　党的十七届一中全会以来，镇乡街道人大在实践中发展，在完善中提高。但是，由于历史和现实的原因，镇乡街道人大仍面临不少问题和困难，在依法科学有效的规范性建设方面还有一定差距，制约了职权行使和作用的发挥，难以适应当前基层民主政治和民主法制建设的发展要求。
　　（一）镇乡人民代表大会会议审议时间偏少。镇乡人民代表大会会议是镇乡人大履行职能的主要途径。就我市而言，每年镇乡人代会前，市人大常委会对镇乡人代会都有具体的指导意见，各镇乡人代会在程序上都能按照市人大的意见执行，而且会议都比较成功。但由于各镇乡的情况不同，代表大会在会议时间、会议主持、会议审议、会议决议等程序方面有不一致的情况。如会议时间上要求是不少于两天，实际上大部分只开了一天或半天，代表大会对政府工作报告审议比较认真，对人大报告和财政报告基本上没有时间审议，由于代表没有充足的时间来讨论发表自己的意见和建议，代表大会行使管理地方事务的民主权力难以得到充分保障。同时，街道人大工作委员会也没有具体的大会方式研究讨论重大事项，参与对办事处的依法行权。
　　（二）镇乡人大主席团缺乏法律规定和规范的工作程序。　　镇乡人大工作除代表大会审议和决定镇乡社会、经济重大事项外，闭会期间开展经常性活动还不够。特别是闭会期间镇乡人大主席团缺乏具体的工作程序。有关法律规定，“乡、民族乡、镇人民代表大会主席团至少每三个月举行一次会议，研究部署或处理本级人民代表大会的有关工作”的规定。但没有规范的具体的工作程序，如主席团会议次数计算、会议时间、程序、内容、会议的有效无效、决议的有效无效等都没有明确的规范性的程序，闭会期间各镇乡主席团工作主要凭镇乡人大干部的自觉性和创造性，按照自己的思路开展工作。同时，街道人大工委也缺乏具体的规则。因此，基层人大工作开展很不平衡。

（三）基层人大监督缺乏具体规定和工作程序。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督权有《监督法》，镇乡街道人大监督没有专门的法律规定，只是在《组织法》规定的13项职权中赋予了镇乡人大听取和审查政府工作报告、撤销不适当的决定和命令等监督职权，镇乡人大如何行使好这些职权就需要更为细化的规定，以明确职权的具体内容、操作程序等。由于缺乏相关细化规定来指导和规范，镇乡人大很难行使好这些职权。闭会期间基层人大监督的主要形式是组织代表视察、听取汇报、督办建议等，一般很少进行工作评议和对本级政府及其部门的执法监督，也没有对辖区内大事项和重要行政行为依法行使决定权和监督权，许多按法律规定应列入人代会讨论和审议的事项没有列入会议议程。镇乡政府、街道办事处在重大的建设项目以及许多重大举措上，只是主要领导拍板就着手实施了，缺乏公开透明。从法律角度来说，代表不提议案、建议，或没经人大依法审查批准，就是剥夺了代表的权力，没有从根本上把人大的监督放上位置。没有具体的法律规定和可操作的工作程序是乡镇人大工作监督不力的一个重要原因。
　　二、产生问题的原因分析
　　（一）从我国人民代表大会制度的实践看。新中国成立63年来，人民代表大会制度在实践中不断巩固完善，并且取得了一些宝贵的经验。但是从1957年的反右斗争开始到1976年文化大革命结束，长达20多年的时间里，民主法制受到严重破坏，人大工作也受到严重影响，这种影响是全方位的，对镇乡街道人大建设也是显而易见的，特别是人们的思想观念一时难以转变。
　　（二）从基层人大自身发展的情况分析。镇乡街道人大到目前为止，仍然处在不断探索、不断发展、不断完善、不断提高的阶段。早在1954年的宪法、地方组织法中就明确规定了镇乡人大的职权和活动方式，确立了镇乡人大的法律地位。但在反右及文化大革命时期，镇乡人大工作完全到了停止阶段。直到1979年党的十一届三中全会以后，镇乡人大制度才逐步建立和完善起来。由于镇乡人大建设才30多年的时间，存在这样那样的问题在所难免。
　　（三）从镇乡人大现行机构设置和人员状况变化分析。目前，镇乡人大主席团是由各部门负责人组成的。镇乡人大干部除大多兼任或分管其它工作。人大干部分管的工作多了，做人大工作也就没有充足的时间。
　　三、推进基层人大工作新格局的抓手

推进基层人大工作新格局，是依照《宪法》、《组织法》、《代表法》和《浙江省乡镇人民代表大会主席团组织条例》等法律法规的规定，针对基层人大工作的实际情况提出来的，既有利于坚持和完善人民代表大会制度，又有利于进一步发挥人大代表的作用，更有利于推动基层民主政治建设，目的在于进一步规范镇乡人民代表大会和闭会期间的各项人大工作，确保镇乡街道人大工作依法、科学、有效，充分发挥代表的积极性，全面履行代表职务。

（一）强基础，在加强基层人大自身建设上重指导。
　　基础不牢，地动山摇。市人大常委会要把镇乡街道人大规范化建设作为指导镇乡街道人大工作的基础性工作，扎实推进基层人大工作全面开展。一要切实加强队伍建设。市人大常委会党组要针对调研中找到的问题，及时提出加强人大工作的建议，进一步明确加强基层人大工作的具体措施，并在工作实践中认真贯彻执行。镇乡街道设人大主席、副主席，主任、副主任，任期同本级人民代表大会任期相同，在闭会期间主持镇乡街道人大的日常工作。根据工作需要可在现有编制中配备1—2名专（兼）职工作人员，符合条件的享受科级中层待遇，使基层人大的工作的力量不断壮大。二要不断完善工作机构。高度重视基层人大规范化建设，积极协调解决基层人大的实际困难和问题。结合《代表法》贯彻实施情况的调研活动，与市委联合组成督查组，对各镇乡街道贯彻执行《关于进一步加强和改进人大工作的意见》情况进行督查，督促镇乡街道建立人大工作室和代表小组活动室，配备办公设施，改善办公条件，加强资料收集，明确专人负责、专柜管理。三要建立健全工作制度。为了使全市镇乡街道人大工作能够适应新形势、新任务的要求，推进基层人民代表大会制度建设。要注重把实践中积累的经验转变成相关工作制度，各镇乡街道人大结合各自实际建立镇乡人民代表大会会议制度、街道议政会制度、代表联系选民制度、代表活动制度、信访接待制度，要明确会议召开时间、会议的主持、会议的内容等一系列适合镇乡街道人大特点的工作制度，进一步规范镇乡人民代表大会闭会期间应着力抓好的各项工作及开展工作应遵循的原则、方法。通过制度的健全和完善，把法律法规的有关规定具体化，用“小规矩”来体现“大规范”，使我市镇乡街道人大工作基本走向程序化和规范化的轨道。
　 （二）提素质，在增强基层人大履职能力上重指导。
　 代表素质的高低不仅决定着代表执行职务的水平，而且影响着基层人大整体工作水平和作用的发挥。一要加强法律法规的宣传培训工作。为了促进学习，增强学习效果，提高履职能力，在开展集中培训，外出轮训的基础上，每次召开人代会和常委会会议，均通知镇乡街道人大主席或副主席、主任或副主任出席或列席，使他们了解和掌握市人大及其常委会会议的法定性和程序性，学习和借鉴开展监督工作的方式方法，使他们在参与中学习，学习中参与，实践中提高。二要加强辅导培训，提高代表素质。各镇乡街道人大在市人大常委会指导下，通过集中培训、以会代训、分片培训等多种形式加大对代表的培训力度。以代表小组为单位，通过自学与辅导相结合、讨论交流与分片培训相结合等方式对所在镇乡街道的人大代表进行人大业务知识和有关法律法规辅导培训，不断提高人大代表的理论水平、法律知识水平和议政能力及依法监督能力。培训结束后，要通过法律知识竞赛、有奖问答等形式，对优秀的人大代表给予奖励。每年年初，对在市的各级人大代表就有关法律法规，人大业务知识，代表的权力义务和履职能力与技巧等方面进行集中培训。使代表进一步加深对人大的法律地位、工作性质代表的权力义务和职务保障等方面的认识，为充分发挥代表作用奠定良好的理论基础。
　 （三）搞活动，在不断激发代表工作热情上重指导。
　　代表小组是闭会期间代表开展活动的基本组织形式。要积极引导镇乡街道人大组织代表开展丰富多彩的代表小组活动，为人大代表更好的履行职责提供“舞台”。一要组建好代表小组。各镇乡街道人大要遵循就近就地、便于组织和开展活动的原则，组建好代表小组。及时推选代表小组组长，制定活动规划，落实活动地点。建立健全代表小组学习、活动等各项规章制度，明确规定每个代表小组每季度至少活动一次，每年不少于四次。各镇乡街道人大还要制定镇乡人大主席团成员、街道人大工委委员分工联系代表小组制度，指导代表小组搞好活动的计划、活动内容的拟定，学习资料的落实等，使代表小组活动不流于形式、不走过场。二要加大代表活动的阵地建设。针对农村人大代表闭会期间开展活动，履行职责存在一定困难的具体情况，以“搭建平台，搞好活动，发挥作用，促进工作”为目的，加大代表活动阵地建设，各镇乡街道均建立人大工作室和代表小组活动室，切实加强镇乡街道人大代表小组活动室规范化建设，使代表定期议事议政，真正为代表参政议政，发挥作用搭建好平台。三要开展多种形式的代表小组活动。以代表小组活动室为依托，指导镇乡街道人大组织代表开展工作评议，代表联系选民，向选民述职，开展代表视察检查等活动，发挥好代表在维护社会稳定，加快经济发展，推进强市名城建设中的重要作用。各镇乡街道人大要围绕党（工）委的中心工作，采取集中或分散的方式开展活动，以听、看、议、审、评、提的方式，在调查研究的基础上，讨论本区域内重大事项和群众切实利益问题，有针对性地提出建议、批评和意见，使热难点问题及时得到解决，把人大代表推到经济和社会各项事业发展的主战场，发挥好模范带头作用。同时，要宣传履职典型，激发代表工作热情。在《365bet手机客户端》杂志每期宣传2—3名典型。
　 （四）重联动，在提升基层人大工作水平上重指导。
　　市镇乡人大在法律实施上是监督关系，在开展工作上是指导关系。要强化与镇乡街道人大上下联动，使全市基层人大工作不断走向规范化、制度化、科学化。一要坚持定期召开镇乡街道人大工作例会，各镇乡街道人大总结各自的工作经验，交流工作开展情况，促进工作。二要坚持市人大常委会在开展视察、检查和调查活动，以及审议涉及全市工作大局和人民群众普遍关心的热难点问题时坚持与镇乡街道人大联动，进行工作评议时征询镇乡街道人大意见和建议，召开会议时通知镇乡街道人大负责人列席，给基层人大负责人提供“说话”的机会，这样，既有利于提高市人大常委会会议的审议质量，更便于加强对镇乡街道人大工作的指导，掌握镇乡街道人大工作动态，有效提高镇乡街道人大工水平和质量。

（五）强考核，在增强基层人大履职能力上重指导。
　 为了防止出现镇乡街道人大工作质量、水平和实效不够理想，工作缺乏激情和动力的问题，市人大常委会将不断总结，积极探索，在建立健全镇乡街道人大工作激励机制，激发镇乡街道人大工作活动上重指导、求创新。每年年底，市人大常委会要对各镇乡街道人大工作按照自身建设、监督工作、代表工作、宣传工作、其他工作等方面进行综合考核后，由市主任会议联评审定，对工作突出的镇乡街道人大进行表彰奖励。同时，要进一步加大对镇乡街道人大干部的培养、推荐使用力度，建立健全对镇乡人大主席，副主席，街道人大工委主任、副主任的培养、推荐提拔使用机制，为党委用人提供参考。不断增强镇乡街道人大的工作动力，调动镇乡街道人大干部的积极性，激发镇乡街道人大工作活力，推动镇乡街道人大工作不断向前发展。