市人大常委会主任 施侍伟
同志们：
今天市委在这里举行镇乡街道人大干部培训班开班仪式。这个培训班被列入市委2017年度干部培训主体班次，体现了市委对人大工作的重视支持和对人大干部的关爱和培养。刚才陈刚部长代表市委进行了开班动员，我作为党校聘请的教员来给大家上第一堂培训课。下面我就怎样做好乡镇街道人大工作谈几点自己的体会。
一、要了解人大、研究人大，解决做好人大工作的方向、原则和规则问题。
开国初期，我国没有设立人大，先成立了全国政治协商会议临时代替人民代表大会行使职责来选举政府。但全国政治协商会议只是一个政治协商机构，不是法律机构，只能暂时代行人大的职能。1954年召开了第一届人民代表大会，最重要的事情就是通过第一部宪法。宪法是母法，是所有法律产生的依据，人民当家作主的合法性也要通过宪法来确定。宪法总则就是讲人民代表大会的权利义务，再讲“一府两院”的职权。我国的乡镇人大与县级人大产生的时间不一致。1954年就产生了县级人大，1966年被砸烂后，1978年恢复重建。但镇乡人大一直没有成立，直到1990年开始建立时也是形式大于内容，选举产生了主席团主席，却没有规定具体职能，也没有运行规范，只是象征性地向世界表明人民当家作主的政权已经成立。直到1997年，全国各地进行开始探讨乡镇人大的运行办法，以省为单位进行试运行，出台零零散散的规定，很不规范。真正对镇乡人大工作重视起来，是在2012年张德江担任委员长以后，他到全国各地调研，亲自执笔撰写了两个调研报告，一个是关于加强县级人大工作的，一个是关于镇乡街道人大工作的。当时还曾经到浙江湖州、嘉兴、杭州调研。后来将两个调研报告以全国人大常委会名义印发全国人大，同时，中共中央听取全国人大汇报后，专门下发了关于加强县乡人大工作的意见，要求在全国贯彻落实。至此，全国各地对乡镇人大规范化建设工作提上议事日程。我们东阳在2012年十四届人大常委会成立之初就开展乡镇街道人大规范化建设，在全省也算最早的。2016年，浙江省出台了县乡人大工作条例，对于这项工作的开展运行进行了明确的规定，使这项工作逐步走向正轨。镇乡街道人大的产生发展经历了这样一个摸索的过程，以后会越来越规范的。要了解人大，研究人大，要把握四个方面：
1.为什么要设立人大？有三层意思。根据史料记载，在延安时期，毛泽东邀请民主党派召开座谈会时，黄炎培提出，中国共产党怎样才能破解历朝历代都要经历的兴衰存亡的周期率？毛泽东提出，那就是权力归人民，同时监督也要归人民。这就是设计人大制度的初衷。30年代，我们党有过人民监督的实践，曾在瑞金选过人民政府，提出权力归人民，监督归人民，尝试过人民政权的运行。解放初期，我国的政权运行模式都是参照苏联的，苏联有社会主义人民代表大会，提倡的是人民政权，人民委员是最崇高的称呼，因为它代表的是人民。所以，我们建立人民政权的过程中，有解放初期与民主党派的探讨，有30年代参照了苏联的模式，成立人民政府的实践，最后确定了人民代表大会制度。
2.人大是什么？从理论上讲，人大是最高权力机关，我国的根本政治制度，是政体，一切权力归人民，人民当家作主。所有权力集中到人民代表大会中来，由宪法作出规定。人大常委会是闭会期间经授权代行人民权力的机构。
3.人大有什么？根据宪法和法律规定，人大有四项权力。一是立法权。治理国家要有一定的规则，所有的社会实践都要依法行使，人大是唯一的立法机关。所有不经过人大同意或通过的都没有法律地位，人大通过的任何决定，只要不违宪，都有法律效力。那么我们的党如何来领导全国？是通过人大、政府、 政协三个党组来贯彻党的决策意图。对于人大，是通过领导人大党组，通过主任会议、人大常委会的形式来落实市委的决策部署。所以，人大是唯一有法律效力的机关，我们还是要按党的要求和法律要求开展工作。二是重大事项决定权。对于什么是重大事项，法律规定是含糊的，要由各地去具体限定。我们东阳根据实际情况，确定投资3000万以上的项目为重大项目，要经过人大批准才能开工投产。开始的时候，我们通过投票一下子否决了政府提交的四个重大投资项目，现在我们正在逐步改进，采取提前介入的方式，在政府谋划之初，财经工委就开始介入调研，及早提出意见建议，使人大的意图能及早地得到体现，有效推动政府在提交重大投资项目时，更加注重项目的必要性可行性。三是重要人事任免权。法律明确规定“一府两院”的负责人由人大任免。市长、副市长、组阁局局长，两院从事司法工作的人员都要经过人大任命。我们人大通过事前了解，认真审议，督促“一府两院”在提请人事任命时认真对待，依法依规。四是监督“一府两院”工作。镇乡以监督政府工作为主，市人大常委会要监督“一府两院”工作，现在还要监督监察委员会的工作。常委会每个委办根据职能分工，要联系多个部门，负责平时的监督工作，及时发现问题，提出建议意见。所以从这个角度讲，做好人大工作要比政府部门更辛苦，需要了解多个部门的法律法规知识和职责分工。
4.人大怎么运行？基层人大主要的职能是监督，根据《监督法》规定人大有七项监督手段。其中四项是常规性的监督手段：一是听取“一府两院”专项工作报告。对群众反映强烈的某项工作，可以专题审议，提出审议意见。我经常强调，人大的审议报告不能老唱赞歌，更多地要提出努力方向的建议，这样的报告才有份量，有价值。这是最主要的一项监督手段和工作方法，是我们的主业。二是审议批准财政预决算和国民经济发展计划。计划和预决算报告只有经过人大批准后，才有法律效力，才能运行。比如说财政预决算，如果人大没有批准，政府是不能用钱的，在批准前要用钱，只能是暂借的，这两项批准决定要向全市人民公告。三是执法检查。对“一府两院”是否依法办事进行检查督促。四是规范性文件备案审查，指涉及整个区域的政治、经济、民生的重大事项，与全市选民的利益相关的，具有普遍意义的文件，要报人大备案审查。非常规性的监督手段有三项：一是询问与质询。指对老百姓反映强烈的重大问题，人大有必要询问。今年的询问议题还没有定下来，需要各委办在今后的工作中发现问题，及时提出。比如第二污水处理厂每年花几千万钱却没有发挥效用的问题，如果整改仍没有效果，要启动询问和质询，要弄清楚到底是投资失误，还是什么原因？到底是谁的责任？二是特别问题调查。如果“一府两院”对某个事项下文，老百姓反映强烈的，人大可以组成特别问题调查组进行调查，形成调查报告在人大常委会上通过 ，如果报告认为文件违法或不当的，可以依法撤销文件。三是撤职案。2012年我们着手制定相关规章制度和操作规程，我向市委常委会汇报时，很多领导都不理解，对人大有这项权力更不了解。后来，通过我多次的宣传解释，大家终于了解并理解了，认为人大有这项权力是件好事，实际上是对“一府两院”工作的监督和支持。
二、了解民情，听取民声，解决做好人大工作的由头、主题和尺度问题。
1.民情。民情包括的范围很广，包括地理位置、地貌特征、区位优势、产业特色、经济流向、风土人情等，内容非常丰富。光风土人情这一点，包括的东西就很多。如婚丧嫁娶、区域的人的观念、职业习惯、饮食习惯、休闲习惯等。嵊州市曾有个规定，叫乡镇干部记《民情日记》，目的就是让乡镇干部深入了解民情。实践证明，到一个地方去当干部，不弄清楚这些地方的民情和特点，做工作就比较困难。
改革开放以来，东阳南乡和北乡相比，相对来说南乡要比北乡思想解放。北乡与北乡、南乡与南乡自身之间相比，又不一样。北乡的六石、上卢、亭唐、白云这一片同义乌交界，商品经济意识比较强，比巍山、歌山、虎鹿、佐村这些地方的人要开放；南乡则是南马最开放。我印象比较深的是，南马人连股票是什么都搞不清楚的时候，就会背一麻袋钱去买股票，不知道怎么做生意的时候就敢到广东运花岗石过来卖 ，思想非常活络。东阳的每个镇乡风土人情都是不一样的，作为乡镇干部，在一个地方就要研究一个地方的特点。
2.民声。我从1983年在东阳当团县委书记开始已经35年了，比较了解东阳。我觉得，做好人大工作首先要了解风土人情，同时要广泛听取民声。那么，民声是什么？主要是社会各阶层、各团体议论的热点、焦点、难点；听取民声怎么听？并不是每个人都会听民声。乡镇工作的同志如果当主要领导的，主要应去了解各个阶层、各种产业、各种团体、各种年龄、各种公共事业的诉求，否则就会片面。有一年人大监督东阳江水环境治理工作 ，发现东阳江水流域内附近的砂场是重要的污染源之一，市政府下定决心整治砂场，一下子全市的砂场全部关停。结果在没有放开之前，砂料市场出现供不应求，砂价飞涨。这个时候各方面的意见全部来了，政府还没有意识到，而且工作步骤也不对。人大城建工委带着问题去调研，再次发出建议整治砂场要注意方式方法，建议政府存量的砂进行单卖，快速缓解砂料特别紧张的局面。我们把调研报告送给市委，市委非常支持，责成政府采取有力措施，迅速缓解东阳砂价飞涨局面。又比如，食品安全非常重要，必须抓牢不放，因为这是老百姓反映最强烈的。五城同创把百姓种在房前屋后的菜都拔掉了，老百姓有意见，一是市场上卖的菜不放心，二是花木种上去没人管死掉的多，还不如种菜。这些民声，领导同志都应该在第一时间听取。人大为老百姓代言，首先要收集民意，收集到了才能有正确的决断。人大工作有这么多手段，如何运用、由谁牵头是根据民情和民声来决定，才能使人大工作由头主题契合老百姓的心愿，并把握好恰当的尺度。
三、有为人大，有效人大，解决人大工作的方法、举措和检验问题。
我曾经在2012年2月当选为市人大常委会主任时接受新闻媒体采访，我对人大工作提出了“科学、有为、有效”的基本要求。其中，有为的“为”是什么意思？就是按照党的志向和要求去工作。离开了党的领导什么都谈不上，人大具体工作必须在党的领导下开展。有效的“效”，主要是社会实践效果。上面一头是党的意图，下面一头是群众要求，要吃透两头，这是基础、是根本。在把握有为有效的过程中，一定要把党的领导和群众期盼结合起来。怎样把我们基层人大搞成有为人大、有效人大。我觉得有几点比较重要：
1.提高自身素质。人大干部的理念和观念都要跟上时代的步伐，这次培训班的主要目的就是提高我们的理念观念和政策法规意识。我们要深入学习习近平总书记系列重要讲话精神，系列讲话精神学得好不好，在具体实践工作中的指导方向是不一样的。比如现在的省委主要工作思路就是坚持“八八战略”，一张蓝图绘到底，所有的具体工作都在这个基础上开展，充分调动基层干部的积极性和战斗性。作为我们基层干部，就是要学习好系列讲话，深入理解。同时，把控好政策法规舆论。人大一个很重要的任务是提醒，通过深入了解政策法律法规，掌握把控舆论，及时提醒党政领导科学决策，依法办事。
2.形成一套制度。人大工作越来越规范化、程序化、法律化，更讲法律依据，而镇乡街道人大制度建设还刚起步，市人大常委会曾出台几个规范化指导意见，让各镇乡街道参照执行，但这些指导意见，还需要每个镇乡街道通过镇乡人代会作出决定，形成有法律效力的文件规定，作为相关的法律依据，进一步推动镇乡街道人大逐步形成一套完善的规范化制度，使人大行为规范有据可循。
3.建好人大队伍。人大队伍是“一个中心”“三支队伍”。“一个中心”是指围绕党委这个中心。“三支队伍”：第一支队伍是指以人大专职主席、副主席、人大干事为主的“核心队伍”，就是今天我们培训的主要对象，让你们更加了解人大工作；第二支队伍是以乡镇人大主席团、街道工委为主，现在人大主席团已经从“台下”走到“台上”，也明确了闭会期间的职责，要建好这支队伍，既要有区域性的领头人物，也要有产业性的领头人物，还要有专业人员；第三支队伍是乡镇人大代表这支队伍，每个乡镇有40多名至90多名不等的人大代表，培训好，引导好，发挥好代表的作用是做好乡镇人大工作的关键。
4.干好实事。各乡镇人大对当地人民群众反映比较强烈的事情，每年干好一至两件，通过干实事来体现人大作为，达到良好的社会效果。
5.形成氛围。要在区域内形成尊重人大、支持人大、相信人大的良好工作氛围，做好宣传工作，扩大人大影响力。听取老百姓意愿，反映老百姓诉求，落实老百姓的迫切问题，这几个事情做好，相信人大的影响力会提高，人大有为有效会得到体现。
总而言之，人大具体工作中，要体现一个“学”字：向书本学、向法律学、向实践学、走出去学，请进来学；体现一个“试”字，要多去探索实践，有把握的动作可以大一些，没有把握的动作小一点；体现一个“调”字，探索中不对的，及时调整，乡镇人大没有固定模式，都需要我们摸着石子过河，去探索，调整到最好状态。只要肯学、敢试、会调，相信我们肯定能做好人大工作。
